Why we need to know ?

CONSTITUŢIA EUROPEANĂ ŞI POLITICA EUROPEANĂ DE SECURITATE ŞI APĂRARE

 

Autor :  Vasile PIRNEA PhD

 

Introducere

Studiind rolul politicii militare în noua Constituţie europeană constatăm că se acordă o mare atenţie Politicii Externe şi de securitate comună dar şi unei politicii comune de apărare. Referinţele normative ale politicii militare sunt concrete şi presărate cu numeroase constrângeri.  Tratatul constituţional va înlocui toate tratatele actuale pe linie de PESC prin refondarea dispoziţiilor referitoare la spaţiului de libertate, securitate şi justiţie şi va permite statelor membre să-şi amelioreze capacităţile de acţiune într-un cadru comun. O apărare comună este prefigurată în atricolul I-40 în cazul în care Consiliul European o va decide în unanimitate. Au fost gândite şi situaţiile în care nu există această unanimitate –se poate stabili o cooperare structurată în cadrul Uniunii.

Ceea ce este mai mult ca sigur este faptul că, după adoptarea Constituţiei, nici un stat membru nu va putea impiedica dezvoltarea unei politici militare comune.

Europa  a găsit motivările necesare pentru o politica externă  a Uniunii Europene după inerţia manifestată faţă de criza balcanică şi imposibilitatea de a se impune în recenta criză din Golf. În faţa unor provocări majore, Europa nu are politică externă. Marile puneri, Franţa, Marea Britanie şi Germania desfăşoară agende de politică externă proprii dar nu au o agendă comună în cadrul Uniunii Europene. Strategiile ţărilor membre pot să corespundă sau să se coordoneze dar şi să se contrazică sau să fie opuse, însă niciodată nu formează o politică singulară. Uniunea Europeană, putere economică unificată care atârnă greu în lume, are numeroase, mici şi mândre politici externe care nu dau greutate.

Cu toate acestea, deja de câţiva ani buni, Europa a reuşit să dezvolte o proiecţie externă comună uneori însă injustă. Chiar dacă nu dispune de o veritabilă politică unitară şi coerentă în faţa marilor provocări internaţionale, UE propune mai mult sau mai puţin acţiuni externe şi mecanisme de cooperare prin intermediul diferitelor sale instituţii. Din această zonă apar problemele de coerenţă, de coordonare şi deci apare şi necesitatea aprofundării procesului de integrare europeană la cere este chemat să răspundă noul tratat constituţional.

După această scurtă explicaţie a structurii actuale a politicii externe a UE, analiza continuă să trateze problema coerenţei pentru a se concentra în final asupra reformelor instituţionale propuse de Constituţie în materie de relaţii externe.

LIMITELE POLITICII EXTERNE EUROPENE DIN PUNCT DE VEDERE INSTITUŢIONAL

 

Noua constituţie integrează şi raţionalizează diferitele tratate care stau la baza Uniunii Europene. Constituţia este adaptată la 29 octombrie 2004 la Roma, în acelaşi local unde s-a semnat în 1957 Tratatul Comunităţii Europene Economice. Este validată de Parlamentul European in luna ianuarie 2005 şi urmează să fie ratificată de către statele membre până la sfârşitul anului 2006. Până la această dată, structura acţiunii externe a UE rămâne de mare actualitate şi în vigoare.

Structura actuală a UE

 

UE este o organizaţie care are la bază doua tratate : Tratatul Uniunii Europene (TUE) şi Tratatul asupra Comunităţii Europene (TCE). Tratatul asupra Comunităţii Europene trebuie considerat ca un acord cadru care cuprinde ansamblul diferitelor politici externe. El cuprinde:

a) Tratatul Comunităţii Europene (CE), adică materiile comunitare ale UE gestionate de Comunitatea Europeană (CE). Moştenit de la Comunitatea Economica Europeană creată în 1957, CE deţine competenţe de natură esenţial, dar nu exclusiv, economice. Tratatul se caracterizează printr-o funcţionare hibridă, la întrepătrunderea dintre un sistem supranaţional şi un sistem interguvernamental. Comisia şu Parlamentul European, care sunt două instituţii independente de statele membre, joacă un rol important în acest context.

b) dispoziţiile referitoare la Politica externă şi de securitate comună (PESC), care sunt regăsite în TUE şi care nu fac obiectul unui tratat specific. PESC funcţionează de manieră esenţial interguvernamentală, chiar dacă Comisia şi, într-o măsură mai mică Parlamentul European (PE), îi sunt asociate. Statele membre reunite în cadrul Consiliului şi al Consiliului European conservă deci controlul asupra acestei politici[1]. PESC cuprinde şi Politica Externă de Securitate şi Apărare (PESA). Aceasta rămâne în întregime sub controlul statelor membre.

c) dispoziţiile în materie de justiţie şi afaceri interne (JAI), care sunt de asemenea incluse in TUE acţionează printr-un sistem esenţial interguvernamental.

Aceste domenii de competenţă constituie pilonii Uniunii Europene, deasupra cărora se situează Consiliul european, însărcinat să definească marile orientări ale Uniunii Europene în toate sectoarele în care intervine.

Ce trei piloni asupra cărora îşi manifestă autoritatea Consiliul European sunt Comunităţile Europene (pilon comunitar), Politica Externă şi de Securitate Comună PESC (pilon interguvernamental) şi Justiţie şi Afaceri Interne JAI (pilon interguvernamental).

Competenţele UE în materie de politică externă

În domeniul relaţiilor externe, competenţele UE sunt partajate între primii doi piloni. CE şi, cu ea, Comisia, intervin mai ales în relaţiile economice şi cooperarea cu ţările terţe. PESC, pe de altă parte, reflectă voinţa statelor membre de a se dota cu o politică externă care se întinde peste domeniul pur  economic, evitând pe cât posibil, să preia controlul în favoarea sferei comunitariste şi supranaţionale a UE.

 

---

 

[1] Consiliul European şi Consiliul Uniunii Europene (sau simplu Consiliul) sunt două instituţii distincte. Primul reuneşte şefii de state şi guverne. Consiliul Uniunii Europene reuneşte miniştrii statelor membre, funcţie de materia tratată. În domeniul politicii externe, Consiliul UE ia forma Consiliului Afacerilor generale şi Relaţiilor  Externe (CAGRE) şi include toţi miniştri afacerilor externe ai statelor membre.

 

Această distincţie ascunde o realitate mai complexă şi dificil de gestionat. După anii 1990, cooperarea pentru dezvoltare europeană a acoperit de fapt o dimensiune politică  ce cuprinde sectoarele de prevenire a conflictelor, statul de drept, drepturile omului, promovarea democraţiei şi buna guvernare.[1] Paralel, PESC şi PESA intervin în domeniile diplomatic şi militar, dar au dat în acelaşi timp instrumentele gestionării civile a crizelor  care se adaugă  competenţelor citate în materie de cooperare pentru dezvoltare[2]. Subiecte precum prevenirea conflictelor se regăsesc undeva între competenţele uneia şi celeilalte, şi suferă în consecinţă de o lipsă de coerenţă şi coordonare[3].

Principiul condiţionalităţii politice de ajutor european nu se poate decât să accentueze această problemă.

Născută de asemenea la începutul anilor 90, condiţionalitatea de ajutor ar trebui să permită Uniunii Europene să capitalizeze din punct de vedere politic enorma influenţă economică pe care o exercită. Ajutorul crescut este însoţit  de un dialog politic care poate să ducă, în anumite cazuri, la adoptarea de sancţiuni. Drepturile omului şi prevenirea conflictelor sunt cele mai importante în această privinţă[4].

Această competenţă este repartizată între PESC, care are dialog cu ţările terţe şi decide eventuale măsuri restrictive, şi cooperarea pentru dezvoltare, în măsură să gestioneze ajutorul sporit.

CE : Sunt însărcinate cu politica comercială, cooperarea pentru dezvoltare şi ajutor umanitar. Cooperarea pentru dezvoltare nu este concentrată întotdeauna şi exclusiv pe programele de ajutor economic şi social, ci acoperă şi alte teme de cooperare cum ar fi prevenirea conflictelor, drepturile omului, democratizare, mediu, statul de drept, programele de reabilitare şi reinserţie post-conflict. Membri Comisiei şi ai Parlamentului European, independent faţă de statele membre se alătură acestor teme, reuniţi în Consiliu pentru gestionarea competenţelor CE.

PESC : Intervine în domeniile politic, diplomatic şi securitar. Când statele membre realizează consensul, UE ia poziţie în cadrul PESC faţă de principalele chestiuni internaţionale. Se pun în aplicare astfel strategii politice şi acţiuni comune. În cadrul PESC se întreţine dialogul cu ţările terţe. Comisia şi Parlamentul European deţine un rol minor în această politică, lăsând mână liberă Consiliului.

Din 1999, PESC cuprinde şi Politica Europeană de Securitate şi Apărare (PESA). Aşa cum indică numele, PESA se adresează celor două domenii strict legate între ele: apărare (UE ar trebui să dezvolte progresiv, conform deciziilor  pe care Consiliul le va lua în unanimitate, competenţe militare) şi gestionarea crizelor (acţiuni civile şi militare de gestiune a crizelor în lume).

Principalii actori ai PESC

Dispersarea competenţelor UE în materie de politică externă antrenează cu ea o inevitabilă dispersare a actorilor care se ocupă de aceste politici. În rândul acestor actori enumerăm Comisia Europeană, Preşedinţia Consiliului şi Înaltul reprezentant pentru PESC / Secretarul general al Consiliului. Aceşti actori îşi atribuie un rol de reprezentant al UE în lume. Acest panel deja complex se complică dacă considerăm că, în această fază cel puţin, Comisia este o instituţie colegială la care participă, printre alţii, comisarii cu competenţe în politica externă. Aceştia gestionează, în acest titlu, şase direcţii generale[5]. Adăugând la Preşedintele Comisiei, Preşedintele Consiliului şi Domnului PeSC comisarii mai sus menţionaţi, numărul actorilor politicii externe europene se ridică deja la 7 (cadrul  3).

 - Consiliu european – Compus din şefii de state şi guverne, defineşte marile orientări ale politicii externe.

 - Consiliul Afacerilor generale şi Relaţii externe (CAGRE) – Reuneşte miniştrii afacerilor externe ai UE şi adoptă decizii în materie de politică externă.

 - Preşedinţiile turnante ale Consiliilor europene – La fiecare şase luni, un stat membru îşi asumă preşedinţia Consiliului şi Consiliului European. Preşedinţia reprezintă în lume (atunci când nu delega competentele Înaltului reprezentant pentru PESC), conduce dialogul politic cu ţările terţe, exprimă poziţia UE faţă de problemele internaţionale în carul internaţional, pune în aplicare anumite decizii. Altfel, gestionează relaţiile interguvernamentale ale Consiliului (ordinea de zi, medieri între diferitele poziţii ale statelor membre etc.), cea ce îi conferă un rol de impulsionare şi de urmărire.

 - Înaltul reprezentant pentru PESC / Secretarul general al Consiliului – Reprezintă Politica externă şi de securitate comună pe care statele membre o definesc în cadrul Consiliului european şi al Consiliului (votând în unanimitate). În realitate, Domnul PESC are o marje limitată de manevră. Unii văd în acest reprezentant un super-funcţionar sau un super-diplomat mai mult decât un veritabil responsabil politic. Este de fapt un funcţionar auxiliar spre deosebire de preşedintele Consiliului european.

 - Comisia Europeană – Comisia Europeană este independentă de statele membre. Preşedintele ei şi secretariatul de care dispune reprezintă Europa în lume în domeniile economic şi al cooperării. În interiorul Comisiei Europene, Preşedintele împarte această funcţiune cu patru comisari la conducerea a şase direcţii generale (DG)sau birouri echivalente :

-  DG RELEX (relaţii externe) şi comisarul său se ocupă de relaţiile economice şi de cooperare cu toate ţările lumii, cu excepţia ACP (Africa Caraibe şi Pacific). Ei sunt competenţi pentru anumite chestiuni  de natură politică ce vizează cooperarea în toate ţările, inclusiv ACP (prevenirea conflictelor, drepturile omului, democraţie etc.).

- DG DEV (dezvoltare) este servită de un comisar însărcinat şi cu ECHO, biroul pentru ajutoare umanitare. Ea se ocupă de ajutoare pentru dezvoltare exclusiv spre ACP. Chestiunile politice incluse în cooperarea europeană (drepturile omului, democraţie, prevenirea conflictelor, etc.) sunt de competenţa RELEX. Se poate semnala ca noi linii directoare ale UE în materie de conflicte pun pe primul plan  cooperarea economică şi socială ca principale instrumente, şi care ar cauza crizele profunde.

- ECHO, distinct de alte DG, gestionează ajutorul umanitar acordat de către UE sub toate aspectele. Conform recentelor orientări ale Comisiei, ajutorul umanitar, neutru şi apolitic, ar trebui să constituie un prim pas spre o politica integrată de prevenire a conflictelor, şi ar trebui în acest sens să fie coroborată cu programele de reabilitare şi ajutor pentru dezvoltare.

- DG TRADE (comerţ) şi comisarul său se ocupă de comerţul cu toate ţările lumii, inclusiv cu Africa (pentru care patru direcţii generale diferite intervin în dezvoltarea relaţiilor). Comerţul se consideră un instrument de prevenire a conflictelor şi de promovare a democraţiei graţie impactului economic şi social şi datorită posibilităţii aplicării de sancţiuni.

- DG ENLARG (lărgire) se ocupă de integrarea ţărilor din Est. Chestiunile politice (drepturile omului etc.) revin noului RELEX.

- EUROPAID gestionează toate programele de ajutor extern ale Comisiei. Aceasta, cu ajutorul politicii comerciale, reprezintă quasi-totalitatea prerogativelor din sfera comunitaristă de acţiune externă europeană. Această direcţie este administrată în mod colegial de comisarii RELEX şi DEV.

Parlamentul European (PE) – intervine în procesul legislativ şi în controlul politicilor stabilite în cadrul CE şi al cooperării, dar nu deţine decât un rol minor în contextul PESC.

Politica externă europeană s-a derulat până în prezent cu sincope, având probleme de coerenţă.

Problema coerenţei nu este o proiecţie teoretică sau academică. Repercursiunile sale asupra politicii externe sunt foarte concrete şi, în anumite cazuri, riscă să prejudicieze influenţa care Europa încearcă să o exercite prin ponderea sa economică şi generoasa sa politică de cooperare.

Ce strategie este în măsură să elaboreze UE dacă instituţiile europene se contrazic de o manieră flagrantă pe un diagnostic politic în mai multe ţări africane sau în Balcani ? Şi mai ales, cum poate UE să gestioneze principiul condiţionalităţii de ajutor? În anumite condiţii, rămâne dificil a crede că Uniunea Europeană poate să exercite asupra puterilor unor ţări africane o influenţă pe măsura forţei sale economice. Astfel, nu ne putem mira de ce Statele Unite exercită un rol predominant în astfel de regiuni, chiar dacă programele lor de cooperare sunt mai puţin generoase decât cele europene.

 

ACTORII PESC ÎN NOUA CONSTITUŢIE EUROPEANĂ[6]

Printre obiectivele care i-au fost atribuite expres, noua constituţie ar trebui să clarifice competenţele instituţiilor europene. Cum a fost explicat mai sus, politica externă a Uniunii Europene are efectiv nevoie de astfel de precizări. A fost atins acest scop ? Numai viitorul va putea să se pronunţe dacă ameliorările aduse prin tratatul constituţional vor fi suficiente ca să compenseze îngreunarea instituţională realizată prin aderarea a celor zece noi membri. Pentru moment, persistă anumite dubii.

Reformare la Comisia Europeană

Reforma cea mai importantă şi mediatizată, propusă de Constituţie este crearea unui post de ministru al afacerilor externe (MAE), un ministru aproape comisar, chemat să pună ordine în labirintul instituţional şi procedural care există în acţiunile externe ale UE. Scopul expres afişat în textul constituţional este de a veghea la coerenţa acţiunilor externe Uniunii Europene. În mod implicit, este vorba mai ales despre limitarea sau eliminarea dualismului Consiliu-Comisie în acest domeniu.

Labirintul instituţional şi procedural a fost descris mai sus: de o parte Comisia (cu preşedintele ei şi alţi patru comisari propuşi pentru exercitarea de atribuţii pe linia politicii externe[7], şi pe de altă parte Consiliul şi PESC (reprezentaţi de statul care-şi exercită preşedinţiei turnante şi de Înaltul reprezentant pentru PESC). Ori, instituţia noului ministru vizează să lege aceste două sfere de acţiune. Numit de statele membre prin vot în majoritate calificată, MAE va uni competenţele Înaltului reprezentant pentru PESC cu cele ale comisarului pentru relaţii externe (RELEX) al Comisiei. Acesta va fi în acest sens vice-preşedinte al Comisiei Europene şi membru al Consiliului afacerilor externe al UE, pe care-l va prezida.

Un picior în Consiliu şi unul în Comisie, două caschete pentru un singur cap: iată deci formula găsită pentru a face faţă problemei de coerenţă. Această soluţie de compromis va fi oare în măsură să pună capăt dualismului dintre cele două instituţii? În realitate, noile dispoziţii nu modifică cu nimic distincţia dintre competenţele comunitare ale Comisiei şi cele interguvernamentale ale Consiliului. Când MAE va interveni în domeniile cooperării, o va face în cadrul Comisiei Europene aplicând proceduri supranaţionale care fac din Uniunea Europeană organizaţia regională cea mai integrată din lume. Când va acţiona în domeniul politic, diplomatic şi securitar, ministrul va schimba cascheta, redevenind ceea ce Domnul PESC este astăzi: un mandatar al Consiliului şi al statelor membre. Constituţia a stabilit deci o punte între cele două sfere de acţiune europene dar nu s-a atins de dualismul Comisie-Consiliu ca entităţi. În lumina altor reforme care vor fi explicate în continuare, acest dualism ar putea chiar să se aprofundeze.

Modificări la  Consiliul European

O modificare importantă o constituie aceea de instituire a unui de Preşedinte al Consiliului European, ales şi el în majoritate calificată de către statele membre, este una din reformele majore aduse de Constituţia Europeană. Preşedinţiile turnante asigurate de guvernele ţărilor Uniunii Europene la fiecare şese luni au fost considerate ca o cauză a discontinuităţii acţiunii europene. Noul preşedinte va rămâne în exerciţiu pentru doi ani şi jumătate, cu posibilitatea de a fi reales încă o dată, şi va garanta urmărirea dosarelor tratate[8].

Funcţiunile preşedintelui Consiliului European au evoluat puţin faţă de cele ale actualei preşedinţiei turnante (Cadrul 3). Urmare a creării unui post de ministru al afacerilor externe al UE, s-ar fi putut să se aştepte la ceea ce reprezentarea PESC în străinătate să fie sustrasă Preşedintelui Consiliului European pentru a fi lăsată noului ministru, el însuşi fiind emanaţia voinţei statelor membre. Ceea ce nu fa fi însă cazul. MAE şi preşedintele Consiliului European vor reprezenta împreună politica externă şi de securitate a Uniunii Europene, fiecare la nivelul său. Dacă instituţia ministrului ar trebui să arunce o punte între Consiliu şi Comisie, rolul reprezentantul PESC atribuit Preşedintelui Consiliului European riscă să compromită avansările care vizează dualismul Consiliu-Comisie şi să reducă numărul de actori în politica externă.

Noi atribuţii pentru Comisia Europeană

Articolul  I-25 al Constituţiei europene statuează că « cu excepţia politicii externe şi de securitate comună (…), [Comisia] asigură reprezentarea externă a Uniunii ». Această funcţiune de reprezentare va fi asumată de noul ministru al afacerilor externe sub cascheta membrului Comisiei ca şi sub aceea a preşedintelui Comisiei.

O chestiune se pune în continuare: care vor fi competenţele atribuite comisarilor europeni însărcinaţi cu politica externă (dezvoltarea şi ajutorul umanitar, lărgirea uniunii şi comerţului) ? Este puţin probabil ca prerogativele lor să fie absorbite de noul ministru, executivul european văzându-se pus în situaţia de a face loc moilor membri. Din contră, ipoteza că noul portofoliu în domeniul relaţiilor externe să fie creat în sânul Comisiei prinde contur din ce în ce mai mult.

Constituţia stipulează de asemenea ca MAE să fie însărcinată, de vreme ce operează în sânul Comisiei, « cu responsabilităţi care includ în domeniul relaţiilor externe şi a coordonării altor aspecte ale activităţii externe a Uniunii »[9]. De manieră implicită, părând că vrea să spună că ministrul, în numele coerenţei acţiunii europene, ar trebui să beneficieze de o anumită preponderenţă faţă de alţi comisari.

Rolul diminuat al Parlamentului European (PE)

Legitimitatea democratică a politicii externe europene reprezintă o altă provocare la care « constituanţii » sunt chemaţi să răspundă. Dacă cooperarea pentru dezvoltare şi politica comercială sunt supuse controlului Parlamentului European (este cazul, în general, de toate activităţile încadrate de CE, pentru care PE participă al procesul legislativ), în domeniul PESC/PESA Adunarea Europeană nu deţine decât un rol marginal, nemodificat de noua Constituţie europeană. Aşa cum le prevedeau tratatele anterioare, Constituţia se limitează a solicita ca Parlamentul European să fie informat cu regularitate « asupra principalelor aspecte şi decizii fundamentale »[10] ale PESC şi ale PESA, fără a impune constrângeri în materie de termeni de regularitate şi de condiţii.

Pe parcursul legislaturii precedente (1999-2004), PE şi Consiliul au ajuns într-un fel la un acord pentru garantarea unei încadrări minime a acestor consultări. Acordul inter-instituţional care a fost semnat în această privinţă dispunea ca « de fiecare dată când Consiliul adoptă decizii în domeniul PESC care antrenează cheltuieli, acesta comunică imediat Parlamentului o estimare a costurilor »[11]. Deputaţii europeni au dorit fără succes să insereze această dispoziţie în Constituţie[12], statele membre judecând din contră mai prudent să nu atribuie Parlamentului un astfel de drept de control în tratatul constituţional.

Votul în unanimitate şi cooperările întărite

În acest moment, când statele membre ale UE trebuie să ia o decizie pe linia PESC/PESA, se reunesc în cadrul Consiliului şi al Consiliului European, decizia respectivă trebuie să întrunească un vot in unanimitate. Lărgirea cu încă zece membri a făcut să apară temerea că această regulă poate să paralizeze funcţionarea Consiliului într-un domeniu aşa de delicat cum este acela al relaţiilor externe. Temerile persistă pentru ca noua Constituţie nu schimbă esenţial acest punct de vedere. Numai cu câteva excepţii, sistemul de vot cu referire la PESC va rămâne acela de unanimitate. Singurul progres adus de noua Constituţie în acest domeniu este acela de atenuare a rigidităţii acestei reguli prin oferirea posibilităţii Consiliului de a identifica, pe măsura timpului, domenii în care Consiliul să voteze în majoritate calificată.

Două opţiuni, dar fără mare putere, rămân statelor membre pentru depăşirea acestor dificultăţi impuse de votul în unanimitate în domeniul PESC. Prima se referă la principiul abţinerii constructive, introdus prin Tratatul de la Nisa în anul 2000 şi confirmata de Constituţie. A doua face referire la cooperarea întărită, introdusă de asemenea de Tratatul de la Nisa. Scopul cooperării întărite este de a permite membrilor mai voluntari ai Uniunii Europene să întreprindă acţiuni sau politici în anumite domenii, fără a angaja ţările care nu doresc să le urmeze. Această regulă, în realitate, reia o practică deja consolidată de moneda unică şi acordul Schengen privind frontierele uniunii. Codificarea sa însă în tratatele europene şi acum şi în textul constituţional s-a făcut cu gândul numai la PESC. Şi totuşi, în politica externă cooperările întărite trebuie să fie autorizate de către Consiliu, în unanimitate. În fapt, dreptul de veto pe care un singur stat membru poate să-l opună unei iniţiative externe a tuturor celorlalte state membre rămâne în vigoare.

PESA în noua Constituţie

Modificările aduse Politicii Europene de Securitate şi Apărare nu sunt numeroase dar importante. Dublul obiectiv al PESA (promovarea unei integrări progresive ale politicilor de apărare şi conferirea unei capacităţii operaţionale de gestionare civilă şi militară a crizelor Uniunii în afara frontierelor sale) rămâne neschimbată. Noua Constituţie introduce câteva noutăţi care, pe termen lung, ar putea să aducă modificări substanţiale naturii acestei politici.

Este cazul, mai ales, al luptei contra terorismului, care se profilează ca un nou obiectiv al misiunilor de gestionare a crizelor civile şi militare. Într-un prim moment, PESA ar trebui să intervină în exterior numai în numele criteriilor umanitare şi de prevenire sau gestionare a conflictelor (intervenţii umanitare, menţinerea păcii, restabilirea păcii, dezarmare, asistenţă militară şi civilă). Graţie noului text constituţional, misiunile PESA ar putea să includă de asemenea, în acelaşi cadru, acţiuni de luptă contra terorismului în ţările terţe[13].

O noutate de fond de semnalat este instituirea Agenţiei europene de apărare, a cărei structură şi obiective sunt mai ales perenizate în articolul III-212 al Constituţiei. Iniţiativele în domeniul industriei de apărare vor fi o prioritate pentru noua agenţie, care, mai mult sau mai puţin, va interveni în toate celelalte sectoare de competenţa  PESD.

Pe latura metodologică, tratatul constituţional oficializează posibilitatea pentru un stat sau un grup de state să gestioneze misiuni militare sau civile ale PESA în contul altor state membre ale Uniunii. Această dispoziţie instituţionalizează o practică care se consolidase de altfel cu ocazia misiunilor militare Artemis în Republica Democratică Congo în septembrie 2004, când Franţa şi-a asumat şi asigurat rolul de « naţiune-cadru » în gestionarea misiunii, în timp ce alte ţări membre UE nu au participat la ea.

Mai merită a fi semnalate încă două elemente: clauza solidarităţii şi cazul de agresiune armată. Clauza de solidaritate introdusă de Constituţie cere fiecărui stat membru UE să acorde asistenţă ţărilor care sunt ţinta unor atacuri teroriste sau unei catastrofe naturale. Referitor la clauza apărării legată de o eventuală agresiune armată asupra unui stat pe teritoriu propriu, ea impune ţărilor europene să-i acorde ajutor şi asistenţă automat şi prin toate mijloacele. Acest principiu nu pune sub semnul întrebării prioritatea NATO în materie de apărare colectivă.

PESA şi cooperarea structurată permanentă

În materie de securitate şi apărare, Constituţia introduce o noutate majoră pe linia cooperării întărite: « cooperarea structurată permanentă ». Textul constituţional prevede de fapt dispoziţii specifice care conferă posibilitatea, pentru anumite state membre, să intensifice cooperarea în domeniul militar fără să implice însă toate statele membre ale Uniunii.

Particularitatea cooperării structurate permanente rezidă din faptul că acesta se va face numai între « statele membre care îndeplinesc criteriile cele mei ridicate de capacitate militară şi care subscriu angajamentelor cele mai restrictive în această materie (…) »[14]. Cooperarea structurată permanentă se anunţă deci ca un club rezervat statelor membre mai dotate din punct de vedere militar. Constituţia totuşi nu precizează care ar fi  « criteriile cele mai alese de capacităţi militare ». În această privinţă, se face trimitere la unul din cele treizeci şi şase Protocoale.

În cadrul rolului care îi este atribuit, Protocolul aspra cooperării structurate permanente[15] se aseamănă puţin cu Pactul de stabilitate şi de creştere semnat de ţările participante la moneda unică Euro. Acesta din urmă defineşte condiţiile economice şi bugetare faţă de care statele membre trebuie să se supună pentru aderarea la moneda unică. Într-un domeniu total diferit, chiar pe baza aceluiaşi principiu, Protocolul defineşte criteriile şi condiţiile – cadru la care guvernele trebuie să subscrie dacă doresc să participe la cooperarea militară structurată. Protocolul cere statelor membre mai multe resurse a fi alocate cheltuielilor militare. Nu este însă stabilit nici un criteriu specific, cantitativ, dar textul evocă identificarea de « obiective agreate » referitoare la nivelul de investiţii într-un sector. O primă evaluare de contribuţii ale fiecărei ţări va reveni Agenţiei europene de apărare care va trebui să raporteze regulat despre acest subiect. Decizia finală asupra includerii sau excluderii unui stat membru pentru sau din participarea întărită va reveni statelor membre. Protocolul se prezintă în concluzie, ca un fel de « Maastricht » al apărării, incitând statele membre la o politică partizană în materie de armamente.

 

CONCLUZII

Problematica instituţională şi procedurală care caracterizează acţiunea externă europeană a fost una din provocările la care Constituţia a trebuit să răspundă. Această problemă a fost abordată de « constituanti » întărind caracterul interguvernamental al acţiunii externe a Uniunii Europene, plecând de la dimensiunea supranaţională.

Veritabilul patron al ministrului afacerilor externe va fi preşedenţia Consiliului European, adică şefii de state şi guverne. De fapt Consiliul European trebuie să numească ministrul respectiv şi, tot acesta va putea să-l revoce[16]. Preşedintele Comisiei va trebui să fie consultat în acest exerciţiu, dar rămâne dificil a crede că va fi în măsură să se impună în faţa statelor membre. Ori, ministrul afacerilor externe este chemat să integreze Comisia recuperând esenţialul din competenţele sale externe, mai ales în domeniul cooperării. Se presupune dar şi se doreşte ca politica de cooperare europeană a UE, prerogativ tradiţional supranaţional al Comisiei, să se înscrie în zona interguvernamentală.

Comisie, o dată numită, se caracterizează prin independenţa în raport cu statele membre, în timp ce noul ministru, sub cascheta sa PESC, va fi total dependent de zona guvernamentală. MAE îşi va conserva autonomia proprie la Comisie atâta timp cât va acţiona în cadrul competenţelor sale.

Puterea de iniţiativă în domeniul PESC este astăzi împărţit între statele membre şi Comisia Europeană. Mâine, o dată cu adoptarea Constituţiei, Comisie va mai putea să propună o iniţiativă PESC Consiliului, dar numai prin intermediul ministrului afacerilor externe. Constituţia statuează în fapt că « fiecare stat membru, ministrul afacerilor externe al Uniunii sau ministrul cu sprijinul Comisiei, poate sesiza Consiliul asupra tuturor chestiunilor referitoare la Politica externă şi de securitate comună… »[17].

Dacă Europa se pare că a progresat în materie de coerenţă şi coordonarea politicii sale externe, întrebările la care încă nu s-a ru găsit răspunsuri confirmă faptul că ea a făcut un pas înapoi în domeniul integrării propriu-zise. Este pentru prima dată când un tratat european merge în această direcţie. Şi totuşi, chiar pasul făcut înainte în domeniul coerenţei ar apărea în realitate incert. Nu numai dualismul între Consiliul European şi Comisie rămâne intact, dar riscă acum să fie transportat chiar către interiorul Comisiei Europene. Care va fi relaţia între ministrul afacerilor externe şi preşedintele Comisiei, care asigură şi el reprezentarea externă a Uniunii în domenii altele decât PESC ? Un Comisar european trebuie mereu să răspundă în faţa preşedintelui lui, are poate de altfel cere demisia sa. Această relaţie ierarhică nu va fi valabilă mereu vis-à-vis de noul ministru, a cărui legitimitate derivă din Consiliu European. Din moment ce acesta va lua locul actualului comisar pentru relaţiile externe (RELEX), care sunt raporturile pe care le va întreţine cu preşedintele Comisiei ? Afară de frontierele sale, Comisia va deveni un corp cu două capete. Constituţia, detaliată în marea majoritate a capitolelor sale, rămâne totuşi opacă la acest subiect.

Noua arhitectură a politicii externe europene reprezintă fără dubii singurul compromis posibil în raport cu concesiunile pe care statele membre au fost dispuse să le facă. Aşteptând mai multă angajare din partea şefilor de state şi guverne, este momentul să se facă mai multe precizări importante. Ceea ce europenii numesc solemn «constituţia pentru Europa » nu este în realitate decât un simplu tratat internaţional, un tratat pe care Michel Rocard l-a definit ironic ca « un regulament de ordine interioară »[18]. Altfel spus, o dată ratificata, « Constituţia » nu va trebui sacralizată, pentru că ea este susceptibilă a fi modificată în timp, aşa cum s-a întâmplat cu numeroasele tratate europene care au precedat-o.

Uniunea Europeană va putea să conteze în politica sa de apărare pe contingente militare ale diferitelor state membre, puse la dispoziţie pentru punerea în aplicare a PESC, pentru îndeplinirea obiectivelor definite de Consiliul UE. Statele membre care alcătuiesc forţe multinaţionale pot să le pună de asemenea la dispoziţia UE pentru înfăptuirea PESC.

Se ridică la rang de datorie constituţionala, desfăşurarea de operaţiuni militare în lumea întreagă. Forţele armate comunitare trebuie să fie disponibile pentru acţiuni de dezarmare alături de alte forţe, pentru misiuni umanitare şi de evacuare, consiliere şi asistenţă militară, de prevenire a conflictelor şi menţinerea păcii, misiuni de forţă şi de luptă în cadrul gestionării crizelor ţi restabilire a păcii. Toate aceste misiuni pot contribui la lupta contra terorismului, inclusiv prin sprijinul acordat statelor terţe pentru combaterea terorismului pe teritoriile acestora.

 

 

---

 

[1] A se vedea F.Nkundabagenzi, F.Santopinto, Le développement, une arme de paix – La coopération de l’UE et la prévention des conflits, 2003, Editions Complexe / GRIP.

 

[2] A se vedea F.Nkundabagenzi, C.Pailhe, V.Peclow, « L’UE et la prévention des conflits », Raporturile GRIP, 2002/2 (www.grip.org).

 

[3] Le développement, une arme de paix, op.cit., capitolul 2, « A la recherche d’une stratégie cohérente de l’UE ».

 

[4] Le développement, une arme de paix, op.cit., capitolul  2, « Développement : bilan, conditionnalité et enjeux de sécurité

 

[5] Direcţiile generale ale Comisiei Europene pot să fie comparate, în ordinea mărimii şi importanţei, cu ministerele guvernamentale naţionale.

 

[6] O versiune a Constituţiei pentru Europa poate fi găsită pe situl GRIP (www.grip.org).

 

[7] Comisarul pentru relaţii externe  (RELEX), Comisarul pentru dezvoltare (DEV) şi pentru ajutor umanitar (ECHO), Comisarul pentru extindere (ENLARG) şi comisarul pentrtu comerţ  (TRADE).

 

[8] Preşedintele Consiliului European va prezida numai Consiliul European. Alte formaţiuni ale Consiliului de miniştri al UE rămân supuse uneia din preşedenţiile turnante ale statelor membre via un sistem de rotaţie de 18 luni, cu excepţia Consiliului Afacerilor generale şi Relaţii externe (CAGRE), care va fi prezidată de ministrul afacerilor externe.

 

[9] Art. I-27, Constituţia pentru Europa.

 

[10] Art. III-205, Constituţia pentru Europa.

 

[11] Acord inter-instituţional între PE, Consiliu şi Comisie, din 6 mai 1999, privind disciplina bugetară şi ameliorarea bugetară, JO C 172 din 18 iunie 1999.

 

[12] A se vedea Policy Paper redactat pentru Parlamentul European de către GRIP “Approche intégrée des outils et des acteurs de la gestion civile des crises par l’UE et son financement”, de Félix Nkundabagenzi, în colaborare cu B. Adam, C. Pailhe, V. Peclow et F. Santopinto, publicat pe situl PE (http://www.europarl.eu.int/meetdocs/committees/afet/20040127/05c_fr.pdf), ianuarie 2004

 

[13] Art. III-210, Constituţia pentru Europa. 

 

[14] Art. I-40, paragrafe 6, Constituţia pentru Europa. 

 

[15] Protocol privind cooperarea structurată permanentă stabilită prin art. I-40, paragrafe 6 şi III-213 Constituţia pentru Europa.

 

 

[16] Preşedintele Comisiei este este numit de către Consiliul European. Poate fi revocat, impreună cu întreaga Comisie de către Parlamentul European.

 

[17] Art. III-200, Constituţia pentru Europa

 

[18] Interviul lui Michel Rocard luat de către Isabelle Mandrau, Le Monde 10 iulie 2004.